Ülkelerin kamu mali yönetim ve bütçe sistemlerinin ulusal ve uluslararası alanda yaşanan gelişmeler doğrultusunda şekillendirilmesi ihtiyacı, zaman içerisinde bütçe sistemi reformlarını gündeme getirmektedir.
Ülkemizde de Devlet bütçesinin, uluslararası iyi uygulama örnekleri çerçevesinde ve modern bütçeleme yaklaşımlarıyla uyumlu şekilde geliştirilmesine yönelik çalışmalar sürdürülmektedir.
2003 yılında kabul edilen 5018 sayılı Kanun ile kamu mali yönetim sistemimizde önemli reform süreçleri başlamıştır. Bu sürecin devamı niteliğinde olan Program Bütçe anlayışı da bütçeleme sistemimiz açısından yeni bir reform alanıdır.
Program Bütçe durağan ve tek seferlik bir yapı arz etmeyen, günün ihtiyaçlarına göre değişen, dinamik bir bütçeleme sistemidir. Bu bütçeleme sistemi aynı zamanda kamu hizmetlerinin aksayan yönlerini de göstermek suretiyle kamu hizmet sunumu ve idari yapısının etkinliğinin arttırılmasını sağlar.
Hazırlıklarına yoğun bir şekilde devam edilen ve kısa bir süre içerisinde uygulamaya geçireceğimiz Program Bütçeyle vatandaşlarımız ödediği verginin ne için, nerede ve nasıl kullanıldığını, bir başka anlatımla paranın nereye ve hangi amaçla harcandığını çok daha şeffaf bir şekilde görecektir.
Program Bütçe, kamu hizmetlerinde ulaşılmak istenen hedeflere odaklanmaktadır. Bütçe uygulamaları sonrasında ise performans göstergeleri aracılığıyla hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığı vatandaşlarımızın bilgisine sunulacaktır.
Program Bütçe ile kamu kaynaklarını dağıtırken topluma sunulan hizmetlerden hangilerine öncelik verildiği, programlar aracılığıyla gösterilecektir. Harcamalar, program alt program ve faaliyetler düzeyinde sınıflandırılarak kamu kaynak tahsisi ile kamu hizmetleri arasındaki bağlantı güçlü bir şekilde kurulacak, böylece kamu hizmetlerini merkeze alan ve faaliyetlere odaklanan bir bütçeleme anlayışına geçilecektir.
Ayrıca Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulan bütçeler, politika önceliklerine odaklanan, daha açık ve anlaşılır bir belge haline gelecektir.
Ülkemiz mali yönetimi açısından önemli bir değişim ve gelişim alanı olan Program Bütçe reformunun ilk adımı, Cumhurbaşkanımız Sayın Recep Tayyip Erdoğan’ın onayı ile atılmıştır.
2020 yılı idare performans programları, Program Bütçe esaslarına uygun şekilde hazırlanacaktır.
2021 yılı merkezi yönetim bütçesi ise bütün unsurlarıyla Program Bütçeye uygun olarak hazırlanacak ve uygulanacaktır.
Program bütçe; harcamaların program sınıflandırmasına göre tasnif edildiği, harcama önceliği geliştirme konusunda karar alıcılara kamu hizmet sunumu performansına ilişkin bilgilerin sağlandığı ve bu bilgilerin kaynak tahsisi sürecinde sistematik olarak kullanıldığı bir bütçeleme sistemidir.
Program bütçenin temel gereklilikleri arasında;
- Harcamaların programlar itibarıyla sınıflandırılması,
- Programların belirli politika amaç ve hedefleriyle ilişkilendirilmesi,
- Programlarla ilgili ve nitelikli performans bilgisinin üretilmesi, bütçeleme süreçlerinde kullanılması, sonuçlarının izlenmesi ve değerlendirilmesi
yer almaktadır.
Program bütçe sistemi;
- Bütçenin girdilerden ziyade çıktı ve sonuç odaklı bir yaklaşımla hazırlanması, uygulanması, izlenmesi ve değerlendirilmesine,
- Kamu hizmetlerine ilişkin performans bilgisinin bütçe süreçlerine dâhil edilerek karar alma süreçlerinin desteklenmesine,
- Bütçenin daha sade, anlaşılır ve değerlendirilebilir bir yapıya kavuşturulmasına,
- Üst politika belgeleri ile bütçe arasında dil ve kavram birliğinin oluşturulması, bütçenin üst politika belgeleri ve idarelerin politika dokümanlarıyla bütünleşik hale getirilmesine,
- Harcamaların program, alt program ve faaliyetler düzeyinde sınıflandırılması yoluyla bütçe ödenekleri ile kamu hizmetleri arasında bağ kurulmasına ve harcama önceliği geliştirilmesine,
- Üretilen mali veriler ve performans bilgilerinin, TBMM ve kamuoyu ile paylaşılması yoluyla mali yönetim sisteminin daha şeffaf hale getirilmesine,
katkı sağlar.
Türkiye’de program bütçe sisteminin uygulanmasına yönelik çalışmalar II. Dünya Savaşı sonrasında 1950’li yıllarda gerçekleşen kamu yönetimi reformlarının bir parçası olarak başlamıştır. Genel bütçeli daireler ve katma bütçeli idareler açısından sistem 1973 yılında uygulamaya konulmuştur. Bu dönemde geliştirilen program bütçe modeli, bütçe hazırlık sürecini, program yapısının oluşturulmasını ve program gerekçesinin tasarlanmasını da içerecek şekilde kapsamlı bir çerçevede hazırlanmıştır.
Ancak söz konusu program bütçe modelinin program gerekçesi bölümü uygulanamamış, sadece sınıflandırma bölümü kullanılmaya başlanmıştır. Program gerekçesinin, modelin uygulandığı dönemin en başından itibaren uygulamaya konulamamış olması nedeniyle performans bilgisine ilişkin izleme ve değerlendirme süreci de yürütülememiştir. Ayrıca uygulandığı dönem itibarıyla program sınıflandırması; genel program yaklaşımından uzaklaşarak farklı sınıflandırma unsurlarına (örneğin birimlere) denk gelecek bir yapıya dönüşmüş, uluslararası standartlara uygun istatistik üretme konusunda da yetersiz kalmıştır.
Uluslararası alanda gelişen sonuç odaklı yönetim ve bütçeleme yaklaşımı ülkemizde de kamu mali yönetimi reformları çerçevesinde ele alınmış ve 2003 yılında kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla birlikte; kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımı, mali saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleri çerçevesinde performans esaslı bütçe sistemi benimsenmiştir. Söz konusu bütçe sistemiyle, plan ve programlarla belirlenen amaç, hedef ve öncelikler ile bütçelerde tahsis edilen kaynakların kullanımı sonucunda elde edilen çıktı ve sonuçların ilişkilendirilmesi; sonuç odaklı bir mali yönetim anlayışının geliştirilmesi, böylece mali saydamlık ve hesap verebilirliğin güçlendirilmesi amaçlanmıştır.
Performans esaslı bütçe sisteminin temel unsurları olarak stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporları öngörülmüş, sistem 2008 yılından itibaren genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde uygulanmaya başlanmıştır. Bu kapsamda kamu idarelerince üst politika belgelerinde belirlenen hedef ve öncelikler ile uyumlu olarak beş yıllık stratejik planlar, stratejik planlar ile bütçeler arasında bağ kuran yıllık performans programları hazırlanmakta, kamuoyu ile paylaşılmakta ve uygulama sonuçları her yıl faaliyet raporları ile açıklanmaktadır. Böylece kamu kaynaklarının daha etkili kullanımı ile saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerini esas alan, kamu idarelerinde yönetsel sorumluluğa dayalı bir bütçeleme ve raporlama mekanizması oluşturulmaya çalışılmıştır. Performans esaslı bütçe uygulamaları, kamu idarelerinde orta ve uzun vadeli planlama anlayışının geliştirilmesine, performans yönetim kültürünün oluşturulmasına, bu alanda kurumsal kapasitenin gelişimine katkıda bulunarak kamu mali yönetim sistemimizde önemli kazanımlar elde edilmesini sağlamıştır.
Diğer taraftan 2000’li yılların başından itibaren bütçeler uluslararası standartlara uygun olarak geliştirilen analitik bütçe sınıflandırmasına göre hazırlanmaya başlanmıştır. Analitik bütçe sınıflandırmasına göre belirlenen mevcut bütçe tertip yapısında idari teşkilatlanma, devlet fonksiyonları, finansman kaynağı ile girdi türleri gösterilmektedir. Analitik bütçe sınıflandırması uluslararası standartlarda istatistik üretilmesine ve kıyaslamaya imkân sağlamakla birlikte bu sınıflandırma bir bütçeleme sistemi değildir.
5018 sayılı Kanunla getirilen performans esaslı bütçeleme uygulamalarıyla analitik bütçe sınıflandırması birlikte değerlendirildiğinde; üst politika belgelerinde belirlenen amaç ve hedefler ile analitik bütçe sınıflandırmasına göre hazırlanan bütçeler arasında bütçelerin program sınıflandırmasını içermemesi nedeniyle yeterli düzeyde ilişki kurulamadığı, stratejik planlar ve performans programları yoluyla üretilen performans bilgisinin bütçeleme ve karar alma süreçlerine dâhil edilemediği görülmektedir. Kaynak tahsisi kararlarında çoğunlukla girdilere odaklanılması nedeniyle performans esaslı bütçeleme tam olarak uygulanamamış, bütçe sistemi klasik bütçe yaklaşımına benzer özellikler göstermeye devam etmiştir.
Bu çerçevede stratejik planlama ve performans esaslı bütçe uygulamaları yoluyla elde edilen kazanımlardan da faydalanılarak mali yönetim reformlarına devam edilmesi gerekmektedir. Bu kapsamda performans esaslı bütçelemenin daha etkin bir şekilde uygulanması için mevcut sistemin program bütçe yaklaşımıyla birlikte ele alınması ihtiyacı bulunmaktadır. Bu ihtiyaç çerçevesinde Ülkemiz koşullarına uygun bir program bütçe modeli geliştirilmesine yönelik çalışmalar 2012 yılında başlatılmıştır.
Maliye Bakanlığı bünyesinde 2012 – 2018 yılları arasında yürütülen çalışmalar:
Performans esaslı bütçelemenin daha etkin bir şekilde uygulanabilmesi amacıyla program bütçe anlayışının geliştirilmesi ve sisteme dâhil edilmesine yönelik çalışmalar 2012 yılında Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü Bütçe Uygulama Grubu bünyesinde bir proje ekibi oluşturularak başlamıştır. Proje ekibi tarafından yürütülen çalışmalar kapsamında;
- Geçmişten günümüze bütçeleme sistemimizin değerlendirildiği bir durum analizi yapılmıştır.
- Başta ABD, Avustralya, Fransa, Kanada ve Kore Cumhuriyeti olmak üzere 11 ülkenin bütçe yapıları incelenmiştir.
- Uluslararası örnekler, konuyla ilgili literatür ve ülkemiz deneyimleri çerçevesinde bütçeleme sistemimizi geliştirmeye yönelik bir model önerisi hazırlanarak raporlanmıştır.
- Model önerisi 2013 yılı Nisan ayında gerçekleştirilen toplantılarda kamu idarelerinin strateji geliştirme birim yöneticileriyle paylaşılarak görüş ve değerlendirmeleri alınmıştır.
- Kalkınma Bakanlığı ve Hazine Müsteşarlığı yetkilileriyle model önerisi paylaşılmış ve görüş ve değerlendirmeleri alınmıştır.
- 02-15 Nisan 2014 tarihleri arasında IMF’ten Teknik Yardım alınmıştır. Teknik Yardım kapsamında; Hazine Müsteşarlığı, Kalkınma Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ve Sayıştay Başkanlığı ile program bazlı bütçe çalışmaları müzakere edilmiş; Birleşik Krallık ve Fransa’nın deneyimleri ile ülkemiz deneyimi ve mevcut sorunların tartışıldığı çalıştaylar düzenlenmiştir.
- Yapılan çalışmalar sonucunda, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için program yapısı ve program gerekçesinin geliştirilmesine yönelik ilke ve esasları belirlemek üzere “Program Yapısı ve Program Gerekçesi Kılavuzu Taslağı” hazırlanarak 2014 yılı Mayıs ayında kamu idarelerine duyurulmuştur.
- Söz konusu taslak rehber, gerçekleştirilen toplantılarla kamu idarelerinin strateji geliştirme birim yöneticileriyle paylaşılmıştır. Düzenlenen çalıştaylarla, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde yer alacak programların tasarlanmasına yönelik çalışmalar yapılmıştır.
- Bu toplantılardan edinilen sonuçlar çerçevesinde güncellenen model, Maliye Bakanlığı koordinatörlüğünde Kalkınma Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve TÜİK üst yönetimi ile idare temsilcilerinin katıldığı toplantılarda müzakere edilmiştir.
- İlk sürümü güncellenerek oluşturulan “Program Yapısı ve Program Gerekçesi Rehberi Taslağı” ise 2017 yılı Temmuz ayında merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin resmi görüşüne açılmış ve kamuoyuyla paylaşılmıştır.
- İlave olarak 2015 Aralık ayında Dünya Bankası ile “Kamu Mali Yönetimi Reform Uygulamalarının Desteklenmesi Projesi” konulu Hibe Anlaşması imzalanmıştır. Anlaşmanın program sınıflandırması ve program yapısının geliştirilmesi bileşeni çerçevesinde; program maliyetlendirme, izleme, değerlendirme ve raporlama metodolojisinin geliştirilmesine yönelik çalışmalar yapılmış ve bu kapsamında; ülke deneyimleri incelenmiş, kurumsal kapasiteyi geliştirmeye yönelik eğitim faaliyetleri düzenlenmiş, rehber hazırlık çalışmaları yürütülmüştür.
- Ayrıca Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı tarafından yürütülen ve AB tarafından finanse edilen “Kamu Maliyesinde Karar Alma ve Performans Yönetimi” projesi çerçevesinde program bütçe sistemine ilişkin öneriler içeren “Faaliyet Esaslı İş Yönetim Modeli Önerisi” çalışması hazırlanmış ve kamuoyu ile paylaşılmıştır.
Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı bünyesinde yürütülen çalışmalar:
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemiyle birlikte 24 Temmuz 2018’de Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı kurulmuş ve bütçe hazırlık ve uygulama süreçlerine ilişkin görevler Başkanlık bünyesinde yürütülmeye başlanmıştır. Bu doğrultuda program bütçe çalışmaları, önceki dönemlerde yürütülen çalışmalardan da faydalanılarak 2019 yılından itibaren Başkanlık bünyesinde sürdürülmektedir.
Program bütçe reformu, mali yönetim sistemine ilişkin bütüncül bir bakış açısı değişikliği gerektirmekte olup bu alanda yürütülecek çalışmaların ilgili idareler ve merkezi mali aktörlerle işbirliği anlayışı içinde sürdürülmesi önem arz etmektedir. Bu çerçevede program bütçeye ilişkin Başkanlığımız koordinasyonundaki çalışmalar, gerek ilgili idareler gerekse de Hazine ve Maliye Bakanlığı ile müşterek olarak yürütülmüştür.
Bu çerçevede Başkanlığımızca 2019 yılı Ocak ayından itibaren aşağıda yer alan çalışmalar yürütülmüştür:
- 2019 yılı Ocak ayında Başkanlığımız bünyesinde Program Bazlı Bütçe Çalışma Grubu oluşturulmuştur.
- Konuyla ilgili güncel literatür ve ülke uygulamaları incelenmiş, ülkemizin geçmiş bütçe deneyimleri değerlendirilmiştir.
- Konuya ilişkin önceki dönemlerde yürütülen çalışmalar, uluslararası alandaki güncel gelişmeler ile kamu idareleri ve kamu mali yönetimi alanında çalışma yürüten akademisyenler tarafından yapılan değerlendirmeler de dikkate alınarak ülkemize özgü program bütçe modeli geliştirilmiştir.
- 2019 yılı Ocak ve Nisan aylarında program bütçe sisteminin bilişim sistemlerinde gerektirdiği revizyon ihtiyacının istişare edilmesi amacıyla Başkanlığımız temsilcileri ile Hazine ve Maliye Bakanlığı temsilcilerinin katıldığı muhtelif toplantılar yapılmıştır.
- Program sınıflandırması ve performans bilgisinin oluşturulmasına yönelik belirlenen ilke ve esasları içeren Taslak Program Bütçe Rehberi hazırlanmıştır.
- Başkanlığımızca idarelerin teşkilatına ve görevlerine ilişkin mevzuatı, üst politika belgeleriyle idarelere verilen görev, sorumluluk, hedef ve öncelikler ile stratejik plan ve performans programları dikkate alınarak merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri itibarıyla taslak program sınıflandırması, amaç, hedef ve göstergeleri oluşturulmuştur.
- Başkanlığımızca hazırlanan Taslak Program Bütçe Rehberi ile idarelerin taslak program sınıflandırması ve performans bilgileri resmi olarak görüş ve değerlendirmelerini almak üzere kamu idareleriyle paylaşılmıştır.
- 2019 yılı Nisan ayında taslak program sınıflandırması ve performans bilgisi müzakere edilmek üzere her bir idareyle toplantılar yapılmıştır. İşbirliği anlayışı içerisinde yürütülen toplantılar sonucunda ve idarelerden alınan resmi görüşler çerçevesinde program sınıflandırması ve performans bilgisi güncellenmiştir.
- Öngörülen program bütçe modeliyle uyumlu olarak bütçe hazırlık ve uygulama süreçlerinde kullanılan e-bütçe sisteminin revizyon ihtiyacına ilişkin analiz çalışmaları yapılmıştır.
- E-bütçe sisteminde ihtiyaç duyulan yazılım revizyonlarının yapılması amacıyla gerekli altyapı çalışmaları yürütülmüştür.
- 2019 yılı bütçe tertiplerinin nihai hali verilen program sınıflandırmasına uygun olarak dönüştürülmesini sağlayacak altyapı hazırlanmıştır.
- İdare bütçe tekliflerinin program sınıflandırmasına uygun şekilde alınabilmesine yönelik e-bütçe sisteminde yapılması gereken revizyon çalışmaları tamamlanmıştır.
- Yatırım programı ile bütçe entegrasyonu sağlanmıştır.
- Kamu idarelerinin faaliyetlerini daha detaylı bir şekilde izleyebilmesine imkan sağlayacak şekilde bütçenin teknik altyapısı güçlendirilmiştir.
- Program sınıflandırması ve performans bilgisinin oluşturulması sürecinde edinilen tecrübelerin yansıtılması ve ortaya çıkan ihtiyaçların karşılanması amacıyla taslak program bütçe rehberi yayımlanmak üzere güncellenmiştir.
- Analitik Bütçe Sınıflandırmasında, program bütçe yaklaşımı çerçevesinde ihtiyaç duyulan kurumsal, fonksiyonel, finansman ve ekonomik kod revizyonlarının yapılmasına yönelik çalışmalar yürütülmüştür.
- Program bütçe geçiş sürecine ilişkin atılacak adımlara ilişkin genel çerçeveyi belirleyen ve ekinde “Bütçe Hazırlık Sürecinde Kullanılacak Program ve Alt Programlar ile İlgili İdareler” ile “Koordinasyondan Sorumlu İdareler ile Programı Yürüten İdareler” listelerinin yer aldığı Cumhurbaşkanlığı Oluru alınmıştır.
- Nihai hali verilen program sınıflandırması ve performans bilgisi idareler itibarıyla e-bütçe sisteminde tanımlanmıştır.
Program bütçe reformunun ilk adımı 2020 yılı idare performans programlarının program bütçeye uygun şekilde hazırlanması suretiyle atılmaktadır. Süreçte elde edilen deneyimler kapsamında program bütçenin bütçe hazırlık, uygulama ve harcama süreçlerinde tam olarak hayata geçirilebilmesini teminen Hazine ve Maliye Bakanlığı ile işbirliği içinde çalışılacaktır. Yapılan çalışmaların ardından 2021 yılı Merkezi Yönetim Bütçesi, tüm unsurlarıyla birlikte program bütçeye uygun olarak hazırlanacaktır. Program bütçeleme yaklaşımının uygulanmasına öncelikle merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde başlanmaktadır. Takip eden süreçte, söz konusu yaklaşım genel yönetim kapsamındaki diğer kamu idarelerini de içerecek şekilde yaygınlaştırılacaktır.
Program bütçe reformu topyekûn bir bakış açısı değişikliği gerektirdiğinden uzun soluklu bir çalışma sürecini içermektedir. Reformun tümüyle uygulamaya geçirilebilmesi ve beklenen faydaların tam anlamıyla sağlanabilmesi bakımından aşağıda yer verilen adımların kademeli şekilde hayata geçirilmesi öngörülmektedir:
- İdarelerin karar destek mekanizmalarının geliştirilmesine yönelik eğitim programlarının yürütülmesi
- Program maliyetlendirmesi ile izleme ve değerlendirme süreçlerinin ayrıntılarına yer verilen rehberlerin hazırlanması
- Program bütçe kapsamında performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını gösteren performans göstergelerinin izlenebilmesini ve programların yönetimi, planlanması ve sonuçlarının değerlendirilmesini sağlayacak izleme ve değerlendirme sistemlerinin kurulması
- İzleme ve değerlendirme sisteminden elde edilen verilerin idareler tarafından yönetim ve planlama sürecinde, merkezi mali aktörler tarafından ise kaynak tahsisi süreçlerinde kullanılmasının sağlanması
- Uygulamanın ilk yıllarında edinilecek tecrübelerle birlikte program maliyetlendirmesinin daha doğru bir şekilde yapılabilmesi amacıyla gerekli sistem değişikliklerinin yapılması
- Gelecek döneme ilişkin risk ve yükümlülüklerin daha açık bir şekilde görülebilmesi bakımından tahakkuk esaslı bütçeleme sistemine ilişkin çalışmaların başlatılması
